“復(fù)婚不準(zhǔn)操辦酒席”“為提高市民節(jié)水意識(shí)發(fā)文停水”“全縣卷煙銷售必須達(dá)到25100箱”……近年來,不時(shí)出現(xiàn)的“奇葩文件”既侵害了民眾權(quán)益,也損害了政府公信力。
日前,國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》),旨在確保行政規(guī)范性文件合法合規(guī)。12月20日,在國務(wù)院新聞辦公室舉行的國務(wù)院政策例行吹風(fēng)會(huì)上,司法部有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹了《指導(dǎo)意見》有關(guān)情況。
國家層面首次全面規(guī)范“紅頭文件”合法性審核機(jī)制
“行政規(guī)范性文件是行政機(jī)關(guān)開展行政執(zhí)法活動(dòng)的重要依據(jù),覆蓋行政管理的各個(gè)領(lǐng)域,也就是俗稱的‘紅頭文件’。其合法與否,直接關(guān)系政府是否依法行政,直接關(guān)系老百姓的合法權(quán)益和政府形象?!睍?huì)上,司法部副部長劉炤如此表示。
據(jù)了解,此次出臺(tái)的《指導(dǎo)意見》是首次從國家層面對行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制作出全面系統(tǒng)的規(guī)定,其連同國務(wù)院辦公廳今年5月印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》(以下簡稱《通知》)構(gòu)成了確保行政規(guī)范性文件合法有效的基礎(chǔ)性制度。
司法部行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督局局長趙振華指出,行政規(guī)范性文件是由行政機(jī)關(guān)或者法律、法規(guī)授權(quán)管理公共事務(wù)的組織依照法定權(quán)限、程序制定并公開發(fā)布,涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù),具有普遍約束力,在一定期限內(nèi)反復(fù)適用的公文(國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令以及部門規(guī)章、地方政府規(guī)章除外)。他介紹,《指導(dǎo)意見》此次對行政規(guī)范性文件的范圍作了排除性規(guī)定,明確指出行政機(jī)關(guān)內(nèi)部執(zhí)行的管理規(guī)范、工作制度、機(jī)構(gòu)編制、會(huì)議紀(jì)要、工作方案、請示報(bào)告及表彰獎(jiǎng)懲、人事任免等文件,不納入合法性審核范圍。
近年來,規(guī)范性文件合法性審核工作取得了一定成效,同時(shí)也存在一些問題。劉炤指出,比如有的對完善審核機(jī)制的重要作用認(rèn)識(shí)還不到位,有的對文件制定主體和范圍不明確,有的審核程序不規(guī)范、審核標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一,有的審核工作銜接機(jī)制不嚴(yán)密,還有一些地方和部門存在審核能力不足等問題。
“這些問題嚴(yán)重制約了合法性審核機(jī)制作用的發(fā)揮,導(dǎo)致實(shí)踐中經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)一些違法文件,有些文件還很‘奇葩’,公眾反映強(qiáng)烈?!眲菡f道。對此,《指導(dǎo)意見》提出了建立程序完備、權(quán)責(zé)一致、相互銜接、運(yùn)行高效的合法性審核機(jī)制的總體目標(biāo),并從明確審核范圍、確定審核主體、規(guī)范審核程序、明確審核職責(zé)、強(qiáng)化審核責(zé)任5個(gè)方面作出了具體規(guī)定,以解決誰來審、審什么、怎么審的問題。
解決亂發(fā)文、越權(quán)發(fā)文問題
《通知》中要求各個(gè)部門嚴(yán)格按照法定權(quán)限履職,此次《指導(dǎo)意見》對亂發(fā)文、越權(quán)發(fā)文問題從4個(gè)環(huán)節(jié)作了細(xì)化明確。
“規(guī)范性文件是除了行政機(jī)關(guān)制定行政法規(guī)規(guī)章之外,涉及老百姓權(quán)利義務(wù)最多的一種文件,起草環(huán)節(jié)就要求堅(jiān)持誰起草誰審核的原則。”趙振華表示,《指導(dǎo)意見》規(guī)定應(yīng)制定規(guī)范性文件制定主體的清單,明確不得以內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的名義對外發(fā)文。在行政機(jī)關(guān)發(fā)文之前,《指導(dǎo)意見》規(guī)定通過合法性審核環(huán)節(jié),以保障在簽發(fā)前不存在違法問題,并規(guī)定不得以征求意見、會(huì)簽、參加會(huì)議的方式代替審核。
在事后備案環(huán)節(jié),《指導(dǎo)意見》要求制定機(jī)關(guān)發(fā)布文件以后向上級機(jī)關(guān)進(jìn)行備案?!巴ㄟ^備案機(jī)構(gòu)對文件進(jìn)行審核,如果發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)糾正,該撤銷的撤銷、該修改的修改?!?/p>
當(dāng)老百姓發(fā)現(xiàn)“紅頭文件”違法,侵犯其權(quán)益后應(yīng)該怎么辦?趙振華表示,公民在對具體行政行為申請行政復(fù)議時(shí),可以就作出該行為所引用的文件一并提出審查建議,復(fù)議機(jī)關(guān)審查時(shí)發(fā)現(xiàn)文件有問題,有權(quán)糾正的予以糾正,沒權(quán)力糾正的將轉(zhuǎn)有權(quán)機(jī)關(guān)處理。另外,公民到法院提起行政訴訟時(shí),法院也有權(quán)對具體行政行為所引用的文件依據(jù)是否合法進(jìn)行審查。法院可以向有關(guān)政府提出糾正建議,有關(guān)發(fā)文單位收到建議后該糾正的要馬上糾正。
明確合法性審核的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)
為了解決合法性審核標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、職責(zé)不清晰、責(zé)任不到位的問題,劉炤介紹,《指導(dǎo)意見》對合法性審核的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)作了統(tǒng)一規(guī)定,審核內(nèi)容具體包括:制定主體是否合法;是否超越制定機(jī)關(guān)法定職權(quán);內(nèi)容是否符合憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章和國家政策;是否違法創(chuàng)設(shè)行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政收費(fèi)等事項(xiàng);是否存在沒有法律、法規(guī)依據(jù)作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的情形;是否存在沒有法律、法規(guī)依據(jù)作出增加本單位權(quán)力或者減少本單位法定職責(zé)的情形;是否違反規(guī)范性文件制定程序等。
同時(shí),《指導(dǎo)意見》要求審核機(jī)構(gòu)根據(jù)不同情形提出合法、不合法、應(yīng)當(dāng)予以修改的書面審核意見。起草單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)合法性審核意見對規(guī)范性文件作必要的修改或者補(bǔ)充;特殊情況下,起草單位未完全采納合法性審核意見的,應(yīng)當(dāng)在提請制定機(jī)關(guān)審議時(shí)詳細(xì)說明理由和依據(jù)。《指導(dǎo)意見》還規(guī)定,不得以征求意見、會(huì)簽、參加審議等方式代替合法性審核,未經(jīng)合法性審核或者經(jīng)審核不合法的,不得提交集體審議決策,將合法性審核確定為規(guī)范性文件制發(fā)過程中的必經(jīng)程序。
據(jù)了解,《指導(dǎo)意見》還在創(chuàng)新審核方式,發(fā)揮政府法律顧問、公職律師和有關(guān)專家作用,做好與大數(shù)據(jù)技術(shù)和資源的結(jié)合等方面作出規(guī)定,以整合各方資源、提升審核質(zhì)量和效率。全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制建設(shè)工作也已列入2019年法治政府建設(shè)督察任務(wù)。(記者 靳昊)
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