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為了一條魚,上海立了一部法
2020-05-15 09:25:31 來源: 解放日?qǐng)?bào)
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  原標(biāo)題:全國首部中華鱘保護(hù)地方法《上海市中華鱘保護(hù)管理?xiàng)l例》通過,6月6日施行

  為了一條魚,上海立了一部法

  這在地方立法史上尚屬首次。上海在全國率先對(duì)長江流域特定物種保護(hù)進(jìn)行地方性立法,開創(chuàng)國內(nèi)特有物種立法的先河。其中的過程可謂一波三折,眼看著條例要黃了,又被一次次救活了

  長江口,海水與淡水交匯,營養(yǎng)鹽和餌料豐富,是漁人眼中的“黃金水域”,亦是中華鱘生命周期中的“待產(chǎn)房”與“幼兒園”。

  與恐龍同時(shí)期生活的生物——中華鱘,是地球上最古老的脊椎動(dòng)物之一,距今有1.4億年。

  就是為了這條魚,這個(gè)號(hào)稱“水中大熊貓”的瀕危物種,上海人大立了一部法。昨天(14日),上海市十五屆人大常委會(huì)第21次會(huì)議表決通過《上海市中華鱘保護(hù)管理?xiàng)l例》,條例自2020年6月6日實(shí)施。

  為一條魚立一部法,這在地方立法史上尚屬首次。上海在全國率先對(duì)長江流域特定物種保護(hù)進(jìn)行地方性立法,開創(chuàng)國內(nèi)特有物種立法的先河。

  追溯這部法的緣起,頗多曲折。從最初的猶豫,幾方博弈,到最終達(dá)成共識(shí),付諸表決,中華鱘立法歷時(shí)三年多。市人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委主任委員孫雷說:“其中的過程可謂一波三折,眼看著條例要黃了,又被一次次救活了?!?/p>

  這背后,是一段怎樣的博弈與達(dá)成共識(shí)的立法故事?

  中華鱘的“待產(chǎn)房”“幼兒園”

  親魚繁殖一次要上下兩次通過長江口。幼魚必須經(jīng)過一段時(shí)間的河口生活來完成入海前的生理調(diào)節(jié)。

  “冠以‘中華’二字,說明此魚不同尋常?!睂O雷說,當(dāng)他還在市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委任職時(shí),這條特殊的魚就已進(jìn)入他的視野。

  中華鱘的確不同尋常,個(gè)體碩大,體長能達(dá)4米,體重超過700公斤,平均壽命能達(dá)40歲,常年在近海棲息生活,雄性長到7至8歲、雌性長到14至16歲性成熟,開始溯江而上,一直洄游到長江中上游進(jìn)行繁殖。產(chǎn)卵后的親魚即順流而下返回海里生活。孵出的幼魚也要回歸大海,他們洄游至長江口停留數(shù)月,逐漸適應(yīng)海水,然后入海生活,直至性成熟后再進(jìn)入長江進(jìn)行繁殖。

  “對(duì)于中華鱘親魚和幼魚來說,上海的長江口水道是必經(jīng)洄游通道,是它們的‘待產(chǎn)房’和‘幼兒園’?!睆?003年就在長江口從事中華鱘保護(hù)工作的市水生野生動(dòng)植物保護(hù)研究中心主任劉健說,長江口是成熟親魚由大海進(jìn)入長江進(jìn)行繁殖的唯一通道。每年7至8月,中華鱘親魚經(jīng)長江口溯河而上,第二年10至11月產(chǎn)后的親魚又經(jīng)長江口進(jìn)入海洋。親魚繁殖一次要上下兩次通過長江口,先是在這里為逆流而上儲(chǔ)備能量,并進(jìn)行海淡水環(huán)境的適應(yīng)調(diào)節(jié),故長江口又被稱為中華鱘的“待產(chǎn)房”。親魚產(chǎn)卵后又徑直游到長江口攝食,相當(dāng)于在長江口“坐月子”。

  長江中孵化的中華鱘幼魚,經(jīng)過1850公里的順流而下,于4至5月到達(dá)長江口。長江口是中華鱘幼魚完成入海前生理準(zhǔn)備的重要場(chǎng)所,幼魚必須經(jīng)過一段時(shí)間的河口生活來完成入海前的生理調(diào)節(jié)。當(dāng)它們適應(yīng)海水高滲透壓環(huán)境后,才離開長江口進(jìn)入海洋,所以長江口又是中華鱘的“幼兒園”。

  自然產(chǎn)卵“7年里5年空白”

  因?yàn)樯L周期長,一旦遭受破壞,恢復(fù)起來非常難。如果自然種群保護(hù)不得力,中華鱘就有滅絕危險(xiǎn)。

  2002年,“上海市長江口中華鱘自然保護(hù)區(qū)”設(shè)立,可中華鱘依然險(xiǎn)境重重。

  野生中華鱘通過人工繁育的親生子——子一代中華鱘,據(jù)說總量不足1000尾。目前,還沒有性成熟的子二代。“所以,現(xiàn)在還不能說中華鱘可以通過人工干預(yù)實(shí)現(xiàn)它的世紀(jì)繁衍?!笔腥舜筠r(nóng)業(yè)與農(nóng)村委副主任委員李富榮說,因?yàn)樯L周期長,一旦遭受破壞,要恢復(fù)起來非常難。所以,這個(gè)物種能否保存下來,還要看自然種群,自然種群如果保護(hù)不得力,中華鱘就有滅絕的危險(xiǎn)。

  這條魚挺堅(jiān)強(qiáng),亦很脆弱,需要在安靜的環(huán)境中生活,一旦周邊環(huán)境遭到破壞,它會(huì)變得煩躁不堪。湖北某地兩項(xiàng)未經(jīng)環(huán)評(píng)的政府工程,曾造成36尾中華鱘子一代的非正常死亡,就是教訓(xùn)。

  “更糟糕的是,已經(jīng)好幾年沒有發(fā)現(xiàn)自然產(chǎn)卵了?!眲⒔≌f,長江口可以監(jiān)測(cè)幼魚和幼苗,從2013到2019年,只有兩年監(jiān)測(cè)到自然產(chǎn)卵,“7年里5年空白,可見種群危機(jī)到什么地步了”。

  在孫雷看來,中華鱘面臨四重危機(jī)。首先是涉水工程,造橋、修路等工程會(huì)影響中華鱘的生存環(huán)境。其次是長江的航運(yùn)業(yè)發(fā)展帶來的影響。中華鱘在游的時(shí)候,容易被大型船只的螺旋槳打死打傷。第三,長江流域的水體影響,局部水域的惡化、水環(huán)境的污染都會(huì)影響中華鱘的生存。第四,漁業(yè)捕撈對(duì)中華鱘的傷害。漁民無序張網(wǎng),很容易使中華鱘撞進(jìn)網(wǎng)里。

  2016年,孫雷到人大任職,他開始從立法角度來考慮能為這條魚做些什么。

  早在2015年,農(nóng)業(yè)農(nóng)村部就印發(fā)《中華鱘拯救行動(dòng)計(jì)劃(2015—2030年)》,制定了具體的保護(hù)行動(dòng)措施;2018年國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)長江水生生物保護(hù)工作的意見》。國家層面也有《野生動(dòng)物保護(hù)法》及《自然保護(hù)區(qū)條例》等作為總則性的法律法規(guī),但實(shí)施過程中,對(duì)“保護(hù)怎么樣的”“怎樣保護(hù)”沒有明確的規(guī)定,法律執(zhí)行很困難。

  上海市長江口中華鱘自然保護(hù)區(qū)也有一部政府規(guī)章,即《上海市長江口中華鱘自然保護(hù)區(qū)管理辦法》,側(cè)重于中華鱘棲息地的保護(hù)管理。但從中華鱘等水生生物種群資源保護(hù)出發(fā),保護(hù)區(qū)所保護(hù)的范圍、功能和效果是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

  不希望重演白鰭豚的悲劇

  這些年來,長江里的生物越來越少,中華鱘的生存環(huán)境每況愈下,真到了“下猛藥”保護(hù)的時(shí)候了。

  2017年初,上海人大啟動(dòng)中華鱘立法調(diào)研。彼時(shí),爭議聲不少,有必要為了這條魚動(dòng)用寶貴的立法資源嗎?

  “很多人甚至沒有見過這條魚,為了形成共識(shí),市人大組織了一次實(shí)地調(diào)研。”孫雷說,2017年3月29日和30日,上海市人大常委會(huì)部分組成人員前往崇明調(diào)研,其中一站就是長江口中華鱘自然保護(hù)區(qū)。

  “看了以后,他們轉(zhuǎn)過頭來問我,這么大的魚,就待在這么小的地方?我說,你們批評(píng)得對(duì),不過這個(gè)‘魚缸’已經(jīng)是國內(nèi)最大的了?!睂O雷回憶,保護(hù)區(qū)最初的規(guī)劃面積要更大一點(diǎn),但因財(cái)政原因縮減了規(guī)模,即便如此,這已經(jīng)是國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施條件最佳的保護(hù)區(qū)之一。

  這次調(diào)研,讓人大工作者對(duì)這條魚有了直觀印象,對(duì)中華鱘的生存處境也多了些同情與理解。

  2018年4月26日,習(xí)近平總書記在武漢主持召開深入推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會(huì)時(shí)強(qiáng)調(diào),推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展,堅(jiān)持共抓大保護(hù),不搞大開發(fā)?!耙恍┰瓉聿毁澇闪⒎ǖ娜?,開始重新看待這部條例?!?/p>

  市人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委副主任委員李富榮具體負(fù)責(zé)條例的協(xié)調(diào)工作?!氨Wo(hù)長江究竟是保護(hù)什么?我的理解就兩個(gè)方面,一是長江的水生態(tài)環(huán)境,二是長江生物的多樣性。這些年來,長江里的生物越來越少,中華鱘的生存環(huán)境每況愈下,真到了‘下猛藥’保護(hù)的時(shí)候了。”

  他提到了“白鰭豚”,被稱為“長江女神”的白鰭豚形體漂亮、優(yōu)雅,“我見過她的活體,憨態(tài)可掬,吻部特征明顯”。但自2002年最后一頭白鰭豚“琪琪”死亡后,“長江女神”再也沒有被發(fā)現(xiàn)了,2007年宣布功能性滅絕。

  “我們不希望中華鱘重演白鰭豚的悲劇。”李富及榮感嘆。

  機(jī)構(gòu)改革后一條魚兩部門管

  “魚還是這條魚,但保護(hù)管理和執(zhí)法變成了兩個(gè)部門。”立法意見產(chǎn)生碰撞,立法進(jìn)程再次耽擱下來。

  好消息也在接踵傳來。2017年中央1號(hào)文件提出,率先在長江流域水生生物保護(hù)區(qū)實(shí)現(xiàn)全面禁捕;2017年11月農(nóng)業(yè)部公布了列入率先禁捕范圍的332處水生生物保護(hù)區(qū),從2018年1月1日起逐步施行全面禁捕,上海市長江口中華鱘自然保護(hù)區(qū)名列其中。

  漁船拆解、漁民上岸,“長江捕撈”在上海成為歷史?!坝绊懼腥A鱘生存的四大因素就少一個(gè)了?!睂O雷說。

  2018年,春節(jié)過后首個(gè)工作日,市委書記李強(qiáng)到崇明調(diào)研世界級(jí)生態(tài)島建設(shè)進(jìn)展,來到了長江口中華鱘自然保護(hù)區(qū)基地。在那里,李強(qiáng)指出:“衡量生態(tài)環(huán)境好不好,就是要看鳥的翅膀往哪里飛、魚的尾巴往哪兒游?!?/p>

  中華鱘這條魚的游向,關(guān)乎上海的生態(tài)環(huán)境,意味深長。這一年,中華鱘保護(hù)被列入市人大常委會(huì)立法計(jì)劃。

  眼看就在突破之際,又碰到一樁事——機(jī)構(gòu)改革。

  2018年3月,國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案公布,將國家林業(yè)局的職責(zé)、農(nóng)業(yè)部的草原監(jiān)督管理職責(zé),以及國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國家海洋局等部門的自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、自然遺產(chǎn)、地質(zhì)公園等管理職責(zé)整合,組建國家林業(yè)和草原局,由自然資源部管理。

  相應(yīng)地,上海在進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革職能劃分時(shí)也作了調(diào)整。2018年下半年,上海通過機(jī)構(gòu)改革方案。長江口中華鱘自然保護(hù)區(qū)從市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委劃由市容綠化局管理,而保護(hù)區(qū)內(nèi)的中華鱘保護(hù)職權(quán)仍在市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委?!棒~還是這條魚,但對(duì)這條魚的保護(hù)管理和執(zhí)法變成了兩個(gè)部門?!睂O雷說。

  多了一個(gè)主管部門,立法意見又產(chǎn)生碰撞,立法進(jìn)程再次耽擱下來。

  2019年4月,市人大、市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委、市市容綠化局又共同組織了一次實(shí)地觀摩,一起到長江口去看中華鱘。

  看了以后,大家覺得,立法是必要的。這條地球上最古老的魚,有其特殊而不可替代的保護(hù)價(jià)值。出臺(tái)這樣一個(gè)法規(guī),就是最好地落實(shí)長江大保護(hù)戰(zhàn)略。幾次交流、磋商后,此前擬定的立法角度也作了適度調(diào)整,原來的保護(hù)局限在保護(hù)區(qū),現(xiàn)在調(diào)整到整個(gè)長江流域。

  中華鱘保護(hù)條例草案列為2019年本市正式立法項(xiàng)目后,市人大、市政府還建立了雙組長制,立法正式進(jìn)入快車道。

  上海的法能管到別人那里嗎

  法規(guī)就“區(qū)域協(xié)作”專辟一章,相關(guān)人員還專程到長江沿線各省征求建議,他們“都期待有個(gè)領(lǐng)頭人”。

  在立法過程中,始終有一個(gè)爭議,即怎么處理好保護(hù)和發(fā)展的問題。

  征求意見過程中,一些部門提出憂慮:上海正處于發(fā)展階段,免不了上馬一些建設(shè)項(xiàng)目,條款設(shè)置如果過嚴(yán)會(huì)不會(huì)帶來影響;一旦立了法,緊箍咒套住了,手腳捆住了,會(huì)不會(huì)成了發(fā)展的障礙。

  大家都支持立法,但保護(hù)和發(fā)展的關(guān)系究竟如何來取舍?

  “立法要處理好兩者的關(guān)系。保護(hù)是前提,但也要為發(fā)展留足空間?!崩罡粯s說,確定這個(gè)原則后,提交市政府常務(wù)會(huì)的草案稿很快被通過。

  新冠疫情的暴發(fā),也加速了這部法的進(jìn)程。大家清醒地認(rèn)識(shí)到,人與動(dòng)物應(yīng)該和諧相處,立法保護(hù)中華鱘正當(dāng)其時(shí)。2020年3月,《上海市長江中華鱘保護(hù)條例(草案)》提交市十五屆人大常委會(huì)第18次會(huì)議一審。

  拿到一審稿時(shí),劉健很興奮,草案在涵蓋長江口中華鱘自然保護(hù)區(qū)的基礎(chǔ)上,將保護(hù)范圍擴(kuò)展到整個(gè)上海市的水域和陸域,將中華鱘棲息地保護(hù)增加到棲息地、物種、禁食等全方位的保護(hù)。

  當(dāng)然,也有些小修改。法規(guī)一審稿名稱里叫“長江中華鱘”。有委員提出,中華鱘保護(hù)不能局限于長江(上海段)水域,而是全市行政區(qū)域,且物種學(xué)名是“中華鱘”,建議法規(guī)名稱刪去“長江”二字。

  也有委員提出,上海只是中華鱘生存棲息的一段流域,這部法只管上海一段,能管到別人那里去嗎?

  “立法初期,已經(jīng)考慮了這個(gè)問題。”李富榮說,法規(guī)就“區(qū)域協(xié)作”專辟一章。上海人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委的同志還專程到江蘇、安徽、湖北等長江沿線各省征求建議。“兄弟省都很支持,都期待有個(gè)領(lǐng)頭人。全國人大也鼓勵(lì)我們:上海若能帶頭探索,將為下一步立法提供有價(jià)值借鑒?!?/p>

  5月13日,《上海市中華鱘保護(hù)管理?xiàng)l例(草案)》提交二審;一天后的5月14日,《上海市中華鱘保護(hù)管理?xiàng)l例》全票通過。

  會(huì)場(chǎng)中有人感嘆:“為了這條魚而立一部法,值得!”(首席記者 王海燕)

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【糾錯(cuò)】 責(zé)任編輯: 黃浩
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