近日正值春耕生產(chǎn)關(guān)鍵時期，寧夏各地在做好疫情防控的同時，緊抓春耕生產(chǎn)，田間地頭一派生機盎然的景象。圖為寧夏銀川賀蘭縣立崗鎮(zhèn)蘭豐村，農(nóng)戶在村集體育苗溫室內(nèi)打理秧苗。 新華社發(fā)
汪玉凱 郭紅松繪
郁建興 郭紅松繪
黃凱南 郭紅松繪
陜西咸陽武功縣，一家電商企業(yè)工作人員在運輸貨品。新華社發(fā)
湖南益陽安化縣江南鎮(zhèn)，一家電子公司的扶貧車間，返崗工人正在完成高頻變壓器理線工序。新華社發(fā)
編者按
2月23日，習近平總書記在統(tǒng)籌推進新冠肺炎疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展工作部署會議上強調(diào)，要落實分區(qū)分級精準復(fù)工復(fù)產(chǎn)。2月17日，國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機制印發(fā)《關(guān)于科學防治精準施策分區(qū)分級做好新冠肺炎疫情防控工作的指導(dǎo)意見》，要求各地以縣（市、區(qū)、旗）為單位，依據(jù)人口、發(fā)病情況綜合研判，科學劃分疫情風險等級，明確分級分類的防控策略。
實施分區(qū)分級的差異化防控策略，落實分區(qū)分級精準復(fù)工復(fù)產(chǎn)，縣域是基本單元；打贏疫情防控的人民戰(zhàn)爭、總體戰(zhàn)、阻擊戰(zhàn)，縣域是重要戰(zhàn)場。本期邀請智庫專家，討論疫情防控和復(fù)工復(fù)產(chǎn)中的縣域作為。
以縣域為單元，防控更有的放矢
光明智庫：在疫情防控工作中，縣域為什么是分區(qū)分級差異化防控策略實施的單元？這對統(tǒng)籌疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展有什么重要作用？
中央黨校（國家行政學院）教授汪玉凱：
實施分區(qū)分級的差異化防控策略，之所以以縣域為單元，主要基于以下考量：首先，我國國土面積遼闊，地區(qū)間差異很大。目前我國有約2800多個縣域單元，如果疫情防控以省級為單位進行的話，政策的針對性就會削弱很多；而以縣域為單元組織防控，則會更高效、更有序。其次，縣域經(jīng)濟在整個國家的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中扮演著重要角色，對整個國家經(jīng)濟社會的發(fā)展有著舉足輕重的影響。再次，我國縣域經(jīng)濟社會發(fā)展的差異也很大。有的縣人口超過百萬，有的縣人口可能只有幾萬。
新冠肺炎疫情發(fā)生后，如何在較短時間內(nèi)整合力量、全力抗擊疫情，這是很大的挑戰(zhàn)；在疫情形勢趨緩后，如何統(tǒng)籌好疫情防控和復(fù)工復(fù)產(chǎn)，這也是很大的挑戰(zhàn)。既不能對不同地區(qū)采取“一刀切”的做法，也不能放松防控而導(dǎo)致前功盡棄。
在國家的五級治理結(jié)構(gòu)中，縣域扮演著關(guān)鍵性角色?？h域在五級治理結(jié)構(gòu)中處于第四個層級，也是國家治理的基本單元。對下，縣域直接管轄街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，社區(qū)；對上，縣域直接對地級市；實行省直管縣的地方，縣域直接對省。這樣的治理結(jié)構(gòu)，決定了縣域不管在促進經(jīng)濟社會發(fā)展、維護社會穩(wěn)定，還是精準防控疫情等方面，都處在特殊的重要地位。縣域基礎(chǔ)作用打得牢固，工作做得扎實，就能筑起疫情防控的“第一道防線”。
要注意到，由于人口規(guī)模、經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)模差異較大，不同縣域的疫情會有很大差別。一般來講，人口比較少、人口密度低的縣，疫情相對緩和，有些地方甚至是零病例；而經(jīng)濟發(fā)達，人口流動量大、頻率高的縣域，疫情發(fā)生的概率較高。對于累計病例很少、基本沒有新增病例的低風險地區(qū)，要盡快將防控策略調(diào)整到外防輸入上來，全面恢復(fù)生產(chǎn)生活秩序。因此，非疫情防控重點地區(qū)要分區(qū)分級制定差異化防控策略，以縣域為單元，就會更加有的放矢、節(jié)約資源、筑牢根基，讓經(jīng)濟社會發(fā)展的輪子盡快轉(zhuǎn)起來。
以縣域為單元實施差異化防控策略、分區(qū)分級精準復(fù)工復(fù)產(chǎn)，還有以下問題值得重視：一是要根據(jù)縣域單元的實際疫情，盡快劃分縣域疫情的防控等級。建議有關(guān)方面制定行之有效的劃分標準以及不同等級的應(yīng)對政策要點，為縣域有關(guān)部門提供必要指導(dǎo)，力求早見成效；二是借助大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代技術(shù)手段，對市縣范圍內(nèi)的疫情現(xiàn)狀、發(fā)展趨勢等進行摸底統(tǒng)籌。作為地級市或省，要做好醫(yī)療資源的統(tǒng)籌調(diào)配，幫助疫情比較嚴重的縣域克服困難，防止本位主義等現(xiàn)象的出現(xiàn)，減少因資源匱乏而影響疫情防控的風險；三是對于逐步開展復(fù)工復(fù)產(chǎn)的區(qū)縣，要依法依規(guī)做好疫情防控，堅持運用法治思維和法治方式開展工作。
依法依規(guī)分類開展復(fù)工復(fù)產(chǎn)
光明智庫：統(tǒng)籌推進疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展工作，對各級黨委政府，特別是縣級黨委政府提出哪些要求？既要促進經(jīng)濟社會秩序恢復(fù)，又不能放松防控，縣域單元具體該怎么做？
浙江大學公共管理學院院長、浙江大學社會治理研究院院長郁建興：
以縣域為單元，實施分區(qū)分級的差異化防控策略，落實分區(qū)分級精準復(fù)工復(fù)產(chǎn)，給地方政府特別是縣級政府帶來了不小的挑戰(zhàn)。需要看到，以縣域為單元并不是以縣政府為單元。討論以縣域為單元的疫情防控、復(fù)工復(fù)產(chǎn)，必須“跳出縣域看縣域，跳出政府看治理”。也就是說，既看到向下分權(quán)的必要性和重要性，也必須堅持高層級政府在全局性事務(wù)上的統(tǒng)一指揮和協(xié)調(diào)。
首先，高層級政府要做好制度供給、跨域協(xié)調(diào)、能力支持和落實督查。中央和省級層面依法確認縣級政府制定并實施“一手抓疫情防控，一手抓復(fù)工復(fù)產(chǎn)”具體方案的主體責任，并會同傳染病學和公共衛(wèi)生專家、行業(yè)協(xié)會商會代表等，討論發(fā)布可操作的“企業(yè)復(fù)工條件指南”，提供企業(yè)復(fù)工疫情風險評估標準。針對當前多地面臨的開工難，尤其是“貨難出、人難返”問題，可統(tǒng)一制定并執(zhí)行物流和返工人員流動標準，在疫情可控的前提下，取消對物流和返工人員的過度管控。在此基礎(chǔ)上，省市兩級應(yīng)幫助縣級政府進行政策細化，充分利用前期政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型積累的信息資源，運用大數(shù)據(jù)等技術(shù)為縣級政府分類開展工作提供支持。高層級政府應(yīng)加強對企業(yè)復(fù)工的指導(dǎo)檢查，及時糾正各地“一刀切”做法，避免“可復(fù)工不讓復(fù)工、不宜復(fù)工放任復(fù)工”現(xiàn)象。
其次，依法依規(guī)分類開展復(fù)工復(fù)產(chǎn)，積極發(fā)動各方力量。縣級政府根據(jù)指導(dǎo)意見和相關(guān)建議，合理確定復(fù)工次序和條件，實行分類復(fù)工管理。堅持防疫優(yōu)先，不簡單以企業(yè)規(guī)模、納稅多少為標準，而是以企業(yè)疫情防控到位情況來確定復(fù)工次序；不簡單以企業(yè)所在地疫情輕重為標準，還應(yīng)掌握企業(yè)員工來源地疫情狀況，再對企業(yè)進行疫情風險評估；對部分集聚性強的行業(yè)可附加復(fù)工條件?？h級政府應(yīng)該打破部門界限，廣泛動員各部門各單位，包括黨委、政府、人大、政協(xié)、監(jiān)委等。防控疫情、復(fù)工復(fù)產(chǎn)“兩手抓”，應(yīng)該充分利用公共部門中的存量人力資源，共同參與政策討論和細化，共同參與政策推廣與落實。同時，可由黨委牽頭，組成“抗疫情、保運行”工作組，根據(jù)業(yè)務(wù)類型設(shè)置多個專業(yè)小組，前期通過遠程在線辦公的方式開展政策討論、任務(wù)分配、需求對接等工作，深入各業(yè)務(wù)對象一線，監(jiān)督落實政策。
最后，充分調(diào)動社會力量參與。各級黨委政府應(yīng)該充分動員社會力量參與到信息收集、需求對接、政策討論等過程中來。比如，各行業(yè)主管部門可以動員本地行業(yè)協(xié)會，協(xié)助搜集相應(yīng)企業(yè)的信息和其他訴求，全力做好經(jīng)濟社會恢復(fù)工作。
打出“防控+生產(chǎn)”組合拳
光明智庫：在這次疫情防控中，包括剛剛脫貧的農(nóng)戶在內(nèi)的特殊群體需要得到格外關(guān)注。如何不讓疫情給脫貧攻堅“拖后腿”，在應(yīng)對疫情的同時做好經(jīng)濟發(fā)展與脫貧攻堅工作？
山東大學（威海）副校長、山東大學縣域發(fā)展研究院院長黃凱南：
針對當前疫情，必須充分激發(fā)縣域各級黨政機關(guān)和社會組織的創(chuàng)造力和活力，立足實際制定疫情防控期間脫貧攻堅工作的推進方案，在克服疫情對脫貧攻堅的影響和促進縣域經(jīng)濟發(fā)展方面，分類管理、精準施策，確保完成脫貧攻堅硬任務(wù)。
第一，落實以縣域為單元的科學分級分類防控，鼓勵各縣根據(jù)實際情況以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位細化分類防控措施，加快出臺恢復(fù)生產(chǎn)秩序的舉措，科學評估疫情對脫貧攻堅工作的影響，精準施策。結(jié)合扶貧攻堅積累的建檔立卡數(shù)據(jù)，充分發(fā)揮扶貧干部和村社區(qū)干部聯(lián)絡(luò)貧困戶的信息優(yōu)勢和基層黨組織的組織優(yōu)勢，精準摸查每一位貧困戶的情況，科學研判和預(yù)測疫情對不同貧困戶短期和長期的異質(zhì)性影響，迅速將問題集中與反饋，制定解決問題的具體辦法。同一地級市轄區(qū)內(nèi)疫情通常差別很大，即使是同一個縣域里的鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間也存在差別，不能采取“一刀切”的簡單管理。分級分類防控必須堅持科學性和實事求是原則，推動疫情防控大數(shù)據(jù)與扶貧大數(shù)據(jù)結(jié)合，通過分級防控網(wǎng)格化與大數(shù)據(jù)分析，進一步提升疫情防控與脫貧攻堅的精準度，尋找疫情防控與復(fù)工生產(chǎn)的最優(yōu)平衡點，打出“防控+生產(chǎn)”組合拳。
第二，加強財政和金融對貧困縣、扶貧企業(yè)和貧困人口的精準支持力度，合理分擔疫情引起的社會和經(jīng)濟風險。增加中央和省級專項扶貧資金的投入，調(diào)整資金分配結(jié)構(gòu)，優(yōu)化資金使用要求，重點向受疫情影響較大的貧困地區(qū)、企業(yè)和人員傾斜，財政資金既要發(fā)揮雪中送炭保障困難群眾基本生活的功能，也要發(fā)揮對扶貧產(chǎn)業(yè)項目建設(shè)、扶貧企業(yè)生產(chǎn)、扶貧車間復(fù)工等方面的保護和促進作用。配合減稅降費，對疫情嚴重的貧困縣和行業(yè)給予重點支持，減輕企業(yè)成本。加大金融支持力度，對于疫情嚴重的貧困縣給予更多靈活性、便利性的金融安排，降低融資成本。對于因疫情而導(dǎo)致無法按期還款的貧困戶給予適當?shù)难悠凇?/p>
第三，構(gòu)建疫情防控期間多主體、多層級協(xié)同服務(wù)的幫扶體系，建立各類供需信息平臺，助力貧困戶就業(yè)、生產(chǎn)和銷售，減少貧困戶收入損失。外出務(wù)工收入是農(nóng)民重要的增收來源，必須高度重視疫情對外出務(wù)工農(nóng)民帶來的不利影響，積極為外出務(wù)工的貧困勞動力返崗返程創(chuàng)造良好條件，降低復(fù)工成本和返程風險。增設(shè)疫情防控期間的公益崗位，推動扶貧車間復(fù)工生產(chǎn)，優(yōu)先解決貧困戶就近就業(yè)。幫助養(yǎng)殖業(yè)尤其是禽類養(yǎng)殖的貧困農(nóng)民解決原材料供應(yīng)和物流運輸難題，降低收入損失。做好貧困戶的農(nóng)資供應(yīng)，為貧困戶恢復(fù)農(nóng)業(yè)種植和生產(chǎn)創(chuàng)造條件。繼續(xù)做好消費扶貧工作，在尊重市場規(guī)律的基礎(chǔ)上，定向支持受疫情影響嚴重的貧困縣和貧困戶。借助互聯(lián)網(wǎng)電商平臺拓寬銷售渠道，制定物流補貼等臨時性優(yōu)惠政策，減少流通成本，解決貧困戶因疫情導(dǎo)致的農(nóng)產(chǎn)品滯銷的問題。
第四，高度重視疫情對尚未摘帽貧困縣經(jīng)濟社會發(fā)展的影響，切實做好脫貧攻堅掛牌督戰(zhàn)。加大對疫情嚴重已摘帽貧困縣的支持力度，鞏固脫貧成果。截至2月17日，在全國尚未摘帽的52個貧困縣中，有44個縣未有確診病例報告。盡管目前貧困縣疫情較輕，但由于貧困縣醫(yī)療衛(wèi)生基礎(chǔ)條件相對薄弱，疫情防控仍不可懈怠。對于尚未摘帽的深度貧困縣和貧困村，必須科學研判疫情對脫貧摘帽的不利影響，聚焦突出問題，加大支持力度，加強掛牌督導(dǎo)，確保全部脫貧。這次疫情對于剛剛摘帽的貧困縣，特別是湖北省25個已摘帽貧困縣的短期發(fā)展形成較大的壓力。其中，孝感、黃岡所轄7個貧困縣均為重災(zāi)區(qū)。相對疫區(qū)之外的貧困縣，湖北省貧困縣需要更長時間才能恢復(fù)生產(chǎn)，對地方經(jīng)濟的影響更大，可能出現(xiàn)許多中小企業(yè)經(jīng)營困難甚至破產(chǎn)的狀況。對于疫區(qū)的貧困縣，在嚴格落實貧困縣“四不摘”的基礎(chǔ)上，必須提供精準定向的財政和金融支持政策，防止因疫情返貧。（項目團隊：光明日報全媒體記者 張勝、王斯敏、張云）
