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“證照分離”改革:一場刀刃向內(nèi)的自我革命
2019-12-17 14:31:10 來源: 新華網(wǎng)
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  姬兆亮

  習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào),“我們?nèi)嫔罨母?,就要激發(fā)市場蘊藏的活力?!?1月27日召開的國務(wù)院常務(wù)會議強(qiáng)調(diào),“要持續(xù)推進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)。”我國在行政審批方面曾經(jīng)長期存在著以批代管、標(biāo)準(zhǔn)不清、流程繁瑣、多頭管理等問題,導(dǎo)致企業(yè)在辦理行政審批過程中經(jīng)常遭遇“玻璃門”“彈簧門”“旋轉(zhuǎn)門”等困境,嚴(yán)重制約了企業(yè)活力。黨的十八大以來,以習(xí)近平同志為核心的黨中央審時度勢、攻堅克難,深化“放管服”改革,加快推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變,在上海浦東新區(qū)率先試點,著力破解企業(yè)“辦證難”問題。

  欲流之遠(yuǎn)者,必浚其泉源。推進(jìn)“證照分離”改革,重點是要處理好政府和市場關(guān)系,使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。浦東的改革試點,從國家戰(zhàn)略的高度,從改革全局的高度“大膽試、大膽闖、自主改”,為全國積累可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗。

  探索先行先試,形成浦東樣本。“證照分離”改革試點3年多來,上海市浦東新區(qū)取得了一系列歷史性成果,初步形成了以“企業(yè)導(dǎo)向、系統(tǒng)集成、法治引領(lǐng)、信用支撐”為特征的“放管服”改革浦東樣本。兩批共計198項改革事項(其中國務(wù)院批復(fù)同意的兩輪改革試點事項163項,上海市政府報國務(wù)院自主改事項35項)全面落實,并得到國務(wù)院的高度認(rèn)可,在全國范圍進(jìn)行了復(fù)制推廣。受益于“證照分離”改革,浦東新區(qū)各類納稅主體數(shù)量與2015年相比,增長了24%,年均增長8%。2018年,上海市浦東新區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值突破1萬億元。在今年10月世界銀行公布的《2020年營商環(huán)境報告》中,中國全球營商環(huán)境排名從前年的78名躍升至31名,其中上海統(tǒng)計權(quán)重為55%。

  圍繞企業(yè)主體,破解痛點難點。2015年12月,國務(wù)院批復(fù)同意在上海市浦東新區(qū)對116項企業(yè)市場準(zhǔn)入審批事項實施改革,揭開了“證照分離”改革序幕?!白C照分離”改革著力破解市場主體“辦證難”“準(zhǔn)入不準(zhǔn)營”問題,最大限度地減少審批事項、簡化審批流程、優(yōu)化審批服務(wù),最大程度地降低企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)門檻和成本。在推進(jìn)“證照分離”改革試點過程中,上海市浦東新區(qū)始終堅持企業(yè)導(dǎo)向:問需于企業(yè),將事項清單按行業(yè)分類推送給企業(yè),通過企業(yè)“眾籌”改革事項;問策于企業(yè),梳理企業(yè)建議,圍繞重點產(chǎn)業(yè),針對企業(yè)痛點研究確定改革方式;問效于企業(yè),全面了解企業(yè)感受度和滿意度,持續(xù)優(yōu)化完善改革舉措。第三方評估顯示,“證照分離”改革以來,營商環(huán)境改善很大的企業(yè)占88%;對行政審批制度改革滿意的占92%。

  注重系統(tǒng)集成,突出協(xié)同高效。“大道至簡,實干為要。”回顧上海市浦東新區(qū)“證照分離”改革歷程,始終堅持以“減證”促“簡政”,在行政審批上做“減法”,把“放手”當(dāng)作最大的“抓手”,同時加強(qiáng)事中事后監(jiān)管,堅持“放手”但不“甩手”,持續(xù)推進(jìn)政府職能深刻轉(zhuǎn)變。在“放”的方面,著重體現(xiàn)“一個轉(zhuǎn)變、兩個確立”:一個轉(zhuǎn)變即轉(zhuǎn)變審批管理模式,從重事前準(zhǔn)入審核轉(zhuǎn)為重事中事后監(jiān)管;兩個確立即確立清單管理制度,將涉企經(jīng)營許可事項全部納入清單管理,清單之外,企業(yè)取得營業(yè)執(zhí)照即可自主開展經(jīng)營;確立“四扇門”改革方式,取消審批的注重協(xié)同配套,改為備案的注重當(dāng)場辦結(jié),告知承諾的注重信用支撐,優(yōu)化審批服務(wù)的注重簡便透明。在“管”的方面,探索確立了“雙告知、雙反饋、雙跟蹤、雙隨機(jī)、雙評估、雙公示”的“六個雙”政府全程閉環(huán)綜合監(jiān)管新模式。在“服”的方面,強(qiáng)化“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”融合創(chuàng)新,推動政府管理創(chuàng)新與信息技術(shù)深度融合,依托“一網(wǎng)通辦”推進(jìn)政務(wù)服務(wù)扁平化、便捷化、智能化,讓數(shù)據(jù)多跑路、群眾少跑腿。(見下圖)

  堅持法治引領(lǐng),促進(jìn)制度革新。上海市浦東新區(qū)在推進(jìn)“證照分離”改革過程中,按照重大改革于法有據(jù)的要求,準(zhǔn)確把握和處理改革與法治的辯證關(guān)系。一方面堅持“在法治下推進(jìn)改革”,充分發(fā)揮法治對改革的引領(lǐng)和保障作用。運用法治思維對行政審批事項依據(jù)進(jìn)行全面梳理,分層分類提出法治保障路徑并推動實施。對擬取消審批事項,先后提請國務(wù)院、上海市人大常委會暫時調(diào)整實施相關(guān)法規(guī)有關(guān)規(guī)定,運用綜改授權(quán)“自主改”暫時調(diào)整實施相關(guān)地方性法規(guī)和市級部門規(guī)范性文件有關(guān)規(guī)定。在“一業(yè)一證”改革中,運用上海市人大常委會授權(quán),由區(qū)人大作出支持改革的決定,在厘清“行業(yè)綜合許可證”中多重法律關(guān)系的基礎(chǔ)上,明確相關(guān)行政主體法律責(zé)任,排除相關(guān)法律風(fēng)險。另一方面堅持“在改革中完善法治”,依法推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。上海市浦東新區(qū)在推進(jìn)改革過程中,將實踐中已經(jīng)相對成熟的改革經(jīng)驗和措施及時上升為法規(guī),比如對擬實施告知承諾事項,提出立法建議并參與起草全國第一個規(guī)范告知承諾制度的地方政府規(guī)章,加強(qiáng)對違反告知承諾行為的處罰力度,提升告知承諾實施效果。比如推動將運用綜改授權(quán)作出暫時調(diào)整實施地方性法規(guī)有關(guān)規(guī)定的做法上升為地方性法規(guī)。再比如正在積極推動將實踐中行之有效的“六個雙”綜合監(jiān)管制度上升為地方政府規(guī)章等,成為改革推動法治完善的鮮活樣板。

  強(qiáng)化信用支撐,創(chuàng)新監(jiān)管體系?,F(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)是以信用為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)。完善以信用為抓手的新型治理體系,是深化政府“放管服”改革,規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序的重要支撐。近年來,上海市浦東新區(qū)大力推動“信用浦東”建設(shè),通過夯實信用基礎(chǔ)、完善評信體系、拓展信用應(yīng)用,以信用服務(wù)的大提升,促進(jìn)營商環(huán)境的大躍升和市場主體的大發(fā)展。信用基礎(chǔ)設(shè)施方面,建成“一庫一網(wǎng)一平臺”信用信息化基礎(chǔ)設(shè)施,信用平臺橫向與浦東新區(qū)所有職能部門互聯(lián)互通,縱向與上海市市級平臺對接,實現(xiàn)法人、自然人信用信息全覆蓋。信用監(jiān)管方面,形成了貫穿市場主體全生命周期,銜接事前信用核查和信用承諾、事中信用評估分級和分類檢查、事后聯(lián)合獎懲和信用修復(fù)的全過程閉環(huán)監(jiān)管。信用綜合評估方面,在“六個雙”綜合監(jiān)管機(jī)制中嵌入以公共信用評估和行業(yè)信用評估互為補充、互相支撐的評估體系,對市場主體進(jìn)行實時動態(tài)智能評估和信用自動分級分類。信用信息應(yīng)用方面,在行政審批、政策扶持、招標(biāo)投標(biāo)等事項中,開展了信用核查,對于誠實守信的企業(yè),優(yōu)先支持或提供便利化服務(wù)。

  持續(xù)深化改革,再造業(yè)務(wù)流程。黨的十九屆四中全會將“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”列為全黨的一項重大戰(zhàn)略任務(wù)。在第二屆中國國際進(jìn)口博覽會上,習(xí)近平總書記發(fā)出了繼續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境的號召,表示將繼續(xù)針對制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的突出矛盾,在關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要領(lǐng)域加快改革步伐。2019年8月,國務(wù)院常務(wù)會議決定,從12月1日起,在全國自貿(mào)試驗區(qū)開展“證照分離”改革全覆蓋試點,對中央層面設(shè)定的全部523項涉企經(jīng)營許可事項,推動照后減證和簡化審批。11月30日,李克強(qiáng)總理就在自由貿(mào)易試驗區(qū)開展“證照分離”改革全覆蓋試點作出重要批示。12月2日,國務(wù)院召開“證照分離”改革全覆蓋試點工作電視電話會議,進(jìn)行培訓(xùn)動員部署。上海市浦東新區(qū)將更加積極主動地?fù)?dān)起國家戰(zhàn)略,勇當(dāng)新時代全國改革開放和創(chuàng)新發(fā)展的標(biāo)桿,根據(jù)全覆蓋總體要求,一方面率先啟動“證照分離”改革全覆蓋工作,逐項對照523事項清單,按照直接取消審批、審批改為備案、實行告知承諾和優(yōu)化審批服務(wù)四種改革方式,分級分類細(xì)化落實改革舉措;另一方面在“證照分離”改革的基礎(chǔ)上,上海市浦東新區(qū)率先探索開展“一業(yè)一證”改革。從以“部門為中心”的單個事項改革,向“以企業(yè)為中心”的業(yè)務(wù)流程革命性再造轉(zhuǎn)變,實現(xiàn)“一帽牽頭、一鍵導(dǎo)航、一單告知、一表申請、一標(biāo)審核、一證準(zhǔn)營”。今年7月31日啟動改革,截至11月底,只涉及區(qū)級事權(quán)的43個行業(yè)已全面實施,實現(xiàn)全程網(wǎng)辦,共核發(fā)54張行業(yè)綜合許可證。

  “證照分離”改革是刀刃向內(nèi)以政府職能轉(zhuǎn)變推進(jìn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的生動實踐。面向未來,改革開放再出發(fā)使命在肩。上海市浦東新區(qū)將深入貫徹習(xí)近平總書記考察上海時的重要講話精神,按照李克強(qiáng)總理關(guān)于更大力度推進(jìn)“放管服”改革、扎實做好“證照分離”改革試點擴(kuò)面工作的批示要求,在上海市委市政府堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下,不忘初心、牢記使命,勇當(dāng)標(biāo)桿,敢為闖將,緊抓制度創(chuàng)新這個核心,對標(biāo)國際最高標(biāo)準(zhǔn)、最好水平,持續(xù)向縱深推進(jìn)“證照分離”改革試點,努力打造市場化、法治化、國際化的營商環(huán)境。(作者系上海市浦東新區(qū)政協(xié)主席)

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