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森林后退四百里 ,耕地增加千萬畝:大興安嶺“綠屏風(fēng)”受損復(fù)原難
2018-07-16 07:32:46 來源: 半月談
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  2015年3月28日,內(nèi)蒙古大興安嶺圖里河林業(yè)局砍伐的最后一段木材被運(yùn)下山 鄒儉樸/攝

  “假如呼倫貝爾草原在中國歷史上是一個(gè)鬧市,那么大興安嶺則是中國歷史上一個(gè)幽靜的后院?!?960年,著名歷史學(xué)家翦伯贊走訪內(nèi)蒙古大興安嶺時(shí),曾這樣描述。伴著外來人口的大量涌入,這個(gè)“幽靜的后院”不再幽靜。新中國成立以來,內(nèi)蒙古大興安嶺林區(qū)累計(jì)貢獻(xiàn)了2億多立方米商品材和林副產(chǎn)品,但同時(shí)也被開墾出數(shù)以千萬畝的耕地,生態(tài)和涵養(yǎng)水源的功能下降。

  經(jīng)過近一個(gè)世紀(jì)的砍伐與開墾,大興安嶺森林邊緣向北退縮200公里。如今,大興安嶺林區(qū)正站在新的歷史節(jié)點(diǎn)上:國有商業(yè)林全面停伐已有3年,如何清退森林功能區(qū)內(nèi)非法開墾的耕地,以鞏固林緣紅線、保護(hù)建設(shè)大興安嶺這個(gè)重要的生態(tài)安全“綠屏風(fēng)”,成為亟須考慮并解決的問題。

  毀林開荒難遏制 國有林地遭蠶食

  蒼莽的大興安嶺,如同雄雞昂揚(yáng)向上的脊梁,橫亙于東北三省和內(nèi)蒙古之間。內(nèi)蒙古大興安嶺林區(qū)是我國最大國有林區(qū),歷史上這片林業(yè)生態(tài)功能區(qū)曾達(dá)10.67萬平方公里,既是北方游獵部族和游牧民族的發(fā)祥地,又是東胡、鮮卑、契丹、蒙古民族起源的搖籃。

  20世紀(jì)50年代初,新中國百廢待興,對(duì)木材需求也與日俱增,為響應(yīng)國家號(hào)召,第一代務(wù)林人告別故鄉(xiāng),爬冰臥雪,以人拉肩扛的方式挺進(jìn)茫茫林海。

  “那時(shí)伐木全靠彎把鋸,放倒一棵樹最少也得一個(gè)多小時(shí)?!被貞浧鹉嵌纹D苦歲月,林區(qū)首批伐木工楊風(fēng)義老人記憶猶新,“每天早上5點(diǎn)起床,6點(diǎn)上班,帶點(diǎn)干糧中午在山上吃,冷了烤烤火,渴了吃點(diǎn)雪?!?/p>

  在這樣艱苦的條件下,新中國第一批林業(yè)開拓者在林區(qū)扎下根來。多年來,內(nèi)蒙古大興安嶺累計(jì)為國家提供2億多立方米商品材和林副產(chǎn)品,上繳稅費(fèi)200多億元。上世紀(jì)五六十年代,上繳最多時(shí)曾占內(nèi)蒙古自治區(qū)財(cái)政的50%以上。

  進(jìn)了林區(qū)的人得吃飯,就得開墾種田。大量人口的涌入,失控的毀林開荒,使大興安嶺東南麓的森林被啃食殆盡。

  “林區(qū)開發(fā)建設(shè)初期,為緩解職工生活困難問題,林業(yè)局組織人們在適當(dāng)區(qū)域,開墾一些林地種植小麥和蔬菜?!眱?nèi)蒙古大興安嶺重點(diǎn)國有林管理局資源處處長杜彬說,當(dāng)時(shí)大量務(wù)林人及家屬涌入,最多時(shí)達(dá)50多萬人。為解決林業(yè)職工和家屬吃糧難、吃菜難問題,林區(qū)一部分區(qū)域被開成耕地。

  到20世紀(jì)七八十年代,大量外來人口涌入聲名鵲起的大興安嶺南麓,他們拖家?guī)Э?、引親喚友,進(jìn)入大楊樹、畢拉河等地,其中一些人或負(fù)案在身,或躲避超生處罰。當(dāng)?shù)匾欢雾樋诹飳?duì)“盲流人口”有一形象說法:“此地不留爺,自有留爺處,處處不留爺,爺去大楊樹?!碑?dāng)時(shí),毀林開荒因無明確禁令而失控,有些外來者為了多種些地,竟一把火將“看中”的林地付之一炬。

  對(duì)大自然的過度索取終究要付出代價(jià)。20世紀(jì)90年代起,替代產(chǎn)業(yè)和替代物資陸續(xù)出現(xiàn),木材在國民經(jīng)濟(jì)中的戰(zhàn)略地位逐步降低。前期過量的采伐和開荒,讓大興安嶺林業(yè)資源損失較大,19家林業(yè)局轄區(qū)內(nèi)的原始森林消失殆盡,浮現(xiàn)出“資源危機(jī)”和“經(jīng)濟(jì)危困”的“兩?!本置?。

  “樹都采枯竭了,現(xiàn)在最大的樹以前只算得上是‘小崽’?!眻D里河林業(yè)局經(jīng)營林場的伐木工侯春才說,伐木業(yè)最輝煌時(shí),20多棵大樹就能裝滿卡車,但到了上世紀(jì)90年代,以前“看不上”的樹也都被運(yùn)下山,發(fā)往全國各地。

  為了保障林業(yè)職工的生計(jì),林業(yè)部門調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),進(jìn)行復(fù)合經(jīng)營。當(dāng)時(shí),大楊樹、畢拉河等林業(yè)局繼續(xù)開墾林地,種植大豆、小麥等農(nóng)作物。

  過度采伐加上遍地開荒,風(fēng)大、雪少的惡劣天氣在林區(qū)頻頻出現(xiàn)。1998年,長江、松花江流域發(fā)生的特大洪水災(zāi)害給人們敲響警鐘,天然林保護(hù)工程開始啟動(dòng)。

  當(dāng)時(shí),林業(yè)專家普遍認(rèn)為,建國以來,東北、內(nèi)蒙古等國有林區(qū)為國家建設(shè)做出了重大貢獻(xiàn),但也付出了沉重代價(jià),林區(qū)人口急劇膨脹,經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)日趨沉重,導(dǎo)致森林資源過量采伐,天然林資源銳減,生態(tài)環(huán)境惡化。這種狀況如繼續(xù)下去,整個(gè)東北、內(nèi)蒙古地區(qū)的生態(tài)屏障將不復(fù)存在,東北大糧倉及周邊重要牧業(yè)基地將失去生態(tài)保護(hù),會(huì)對(duì)國民經(jīng)濟(jì)及社會(huì)可持續(xù)發(fā)展帶來極大影響。對(duì)東北、內(nèi)蒙古國有林區(qū)天然林資源實(shí)行有效保護(hù)、扭轉(zhuǎn)森林資源銳減趨勢是當(dāng)務(wù)之急,刻不容緩。

  同年,國務(wù)院明令禁止毀林開墾,但個(gè)別區(qū)域的毀林之風(fēng)依然難剎。

  “由于長期缺乏法律依據(jù),造成毀林開墾沒有得到有效遏制。”杜彬說,直至2005年12月30日最高人民法院出臺(tái)《關(guān)于審理破壞林地資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》,才明確了破壞林地資源刑事案件立案和量刑標(biāo)準(zhǔn)。

  “雖有法律依據(jù),但在利益驅(qū)動(dòng)下,‘拱地頭’多年來仍是個(gè)頑疾?!贝髼顦淞謽I(yè)局副局長付云江表示,管護(hù)科技手段差、人員少、公路網(wǎng)密度低,給監(jiān)管帶來諸多難題,僅大楊樹林業(yè)局范圍內(nèi),一年林業(yè)案件就達(dá)上千起?!艾F(xiàn)在‘拱地頭’很簡單,大馬力拖拉機(jī)開一圈就多出一條壟,很難看得住?!彼f。

  停斧掛鋸逾三年 退耕還林仍艱難

  2015年4月,油鋸的轟鳴聲最后一次傳入林海。內(nèi)蒙古大興安嶺結(jié)束漫長的采伐歷史,終于得以休養(yǎng)生息。

  2018年春季,國家林業(yè)局和內(nèi)蒙古自治區(qū)在內(nèi)蒙古大興安嶺林區(qū)部署開展毀林開墾專項(xiàng)整治行動(dòng),調(diào)集300余名警力和森調(diào)技術(shù)人員,在大楊樹、畢拉河、吉文三個(gè)重點(diǎn)地區(qū)開展70余天的破案戰(zhàn)役,查處案件937起,收回開墾林地30219畝,起到了積極的震懾作用。但相對(duì)于總量巨大的開荒地而言,收回的退耕地只是九牛一毛,甚至不到總數(shù)的1%。

  春夏之交,記者由興安盟烏蘭浩特市驅(qū)車一路向北,途經(jīng)扎賚特旗、扎蘭屯市、阿榮旗、莫力達(dá)瓦達(dá)斡爾族自治旗、鄂倫春自治旗等地,再度走訪大興安嶺。一路放眼望去,黑黢黢的沃野這兒一片、那兒一片,分割著成片的森林,就像得了斑禿。

  當(dāng)?shù)馗刹咳罕娬f,大興安嶺腳下的嫰江曾是森林和草原的分界線,但前些年過度開荒,使林緣由嫩江邊不斷向北退縮。最近幾十年,大興安嶺南部林緣后退200公里左右。

  大興安嶺問題研究專家、內(nèi)蒙古呼倫貝爾市政協(xié)原主席巴樹桓表示,目前全市耕地總量2000多萬畝,主要集中在大興安嶺林緣地帶的山前平原?!盁o論是林地還是林間草地,均屬森林功能區(qū),開墾為耕地,肯定對(duì)生態(tài)造成破壞?!?/p>

  巴樹桓認(rèn)為,大興安嶺這樣的水源涵養(yǎng)功能區(qū)對(duì)國家生態(tài)安全非常重要,如果這里出了問題,下游的松遼平原很可能陷入生態(tài)災(zāi)難。

  “大興安嶺是座涵養(yǎng)水源的‘水塔’,在森林功能區(qū)內(nèi)使用農(nóng)藥化肥,勢必對(duì)水體造成污染?!倍疟蛘f,農(nóng)業(yè)種植對(duì)于林區(qū)湖泊河流的污染不容忽視。關(guān)于農(nóng)藥化肥殘留物的去向,巴樹桓表示,一部分滲入地下,一部分揮發(fā),一部分被植株固定吸收,還有很大一部分進(jìn)入河流,磷氟等很難降解。

  鄂倫春自治旗人大常委會(huì)主任代喜院說,最近幾十年來,大興安嶺涉農(nóng)地區(qū)大量使用農(nóng)藥,大量包裝物被丟棄于池塘、河溝、田邊,殘留農(nóng)藥造成水質(zhì)和土壤污染,廢棄塑料袋(瓶)在自然環(huán)境下不易降解,污染了環(huán)境。

  中國社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所副研究員吳喬發(fā)現(xiàn),由于大量自然植被被農(nóng)作物代替,而農(nóng)作物多為一年生草本植物,造成地表裸露時(shí)間長、水土保持能力差,抵御自然災(zāi)害的能力明顯下降。例如,2013年莫力達(dá)瓦達(dá)斡爾族自治旗等地發(fā)生較嚴(yán)重的洪災(zāi),洪水和泥石流沖壞多處道路橋梁。雖然當(dāng)年降雨量偏大,但根據(jù)當(dāng)?shù)厝擞洃浐退馁Y料,建國以來類似的降雨量經(jīng)歷過數(shù)次,此前卻未造成如此嚴(yán)重的破壞,其主因就是毀草毀林開荒導(dǎo)致抗災(zāi)能力下降。

  此外,森林周邊數(shù)千萬畝的耕地還給防火工作帶來巨大考驗(yàn),畢拉河、大楊樹等林業(yè)局的職工告訴記者,林業(yè)施業(yè)區(qū)基本被耕地包圍,由于周邊農(nóng)業(yè)人口較多,前幾年幾乎年年出現(xiàn)火情。

  “林業(yè)開發(fā)和轉(zhuǎn)型過渡期內(nèi),為解決生活生產(chǎn)困難,開荒種地不可避免?,F(xiàn)在已全面停伐,國家投入巨資解決林區(qū)職工群眾收入問題,繼續(xù)耕種沒有道理,需要轉(zhuǎn)變思路?!卑蜆浠刚f,大興安嶺林區(qū)都是國有土地,與農(nóng)村集體土地概念不同,無論從法律關(guān)系還是生態(tài)意義上講,生態(tài)功能區(qū)未來都需要退耕還林還草。

  請(qǐng)神容易送神難 體制混亂成主因

  打擊毀林開荒是保護(hù)大興安嶺生態(tài)安全的重要措施,但內(nèi)蒙古大興安嶺林業(yè)功能區(qū)內(nèi),有數(shù)百萬畝開荒地塊由于開墾時(shí)間跨度大、涉及面廣、成因復(fù)雜、問題交織、土地屬性相互矛盾,清理起來舉步維艱。耕種者背景非常復(fù)雜,目前耕種開荒地有國營農(nóng)場、林業(yè)局、個(gè)體農(nóng)戶、獵民等。

  內(nèi)蒙古大興安嶺重點(diǎn)國有林管理局最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明,該林區(qū)林權(quán)證范圍內(nèi)目前約有343萬畝耕地,95%的開墾林地形成于1998年以前。屬地政府已將211.33萬畝開墾林地劃入基本農(nóng)田,310.2萬畝開墾林地享受國家種糧補(bǔ)貼,283.39萬畝開墾林地向?qū)俚卣患{費(fèi)用,10.44萬畝開墾林地核發(fā)土地使用證。

  “按照行政權(quán)屬,林權(quán)證范圍內(nèi)的土地都是國有林地,但其他部門發(fā)放的文件、票據(jù)、證照,我們也不能視而不見?!倍疟虮硎荆@種背景下,種了多年莊稼的林業(yè)用地,清理起來非常困難。

  “在不同歷史時(shí)期,部分村民未經(jīng)批準(zhǔn)開墾國有林權(quán)證內(nèi)的土地、林地,沒有得到及時(shí)有效的制止和查處。”林區(qū)一些干部認(rèn)為,土地是農(nóng)民的“命根子”,雖然一部分屬于非法開墾,但耕種年頭越久,清理起來越難。

  “農(nóng)獵民認(rèn)為多數(shù)耕地都是自治區(qū)政府實(shí)施一、二期農(nóng)業(yè)開發(fā)過程中,經(jīng)當(dāng)時(shí)呼倫貝爾盟行署審批同意開墾的,不應(yīng)收回或禁種?!倍疟蛘f,由于這部分耕地實(shí)施退耕阻力太大,只能暫時(shí)叫停。

  “農(nóng)獵民不理解,國家已給發(fā)放補(bǔ)貼的地為何想要收回。”鄂倫春自治旗政府辦副主任王文峰表示,農(nóng)獵民認(rèn)為他們的耕地有政府核發(fā)的土地使用證,已向政府上繳土地使用費(fèi),享受糧食補(bǔ)貼,不應(yīng)收回或禁種?!敖?jīng)自治區(qū)人大會(huì)議通過,2001年起,當(dāng)?shù)囟鄶?shù)土地都交納了土地有償使用費(fèi)。在這種情況下,想說服農(nóng)戶和獵民退耕就很難了。”王文峰說。

  “歷史形成的農(nóng)地,不論因何開墾,已經(jīng)成了大部分農(nóng)民生活的主要來源?!倍疟蛘f,林區(qū)開墾林地涉及8個(gè)旗、市,當(dāng)?shù)卮迕翊蟛糠质峭鈦砣丝?,且已落戶成為居民、農(nóng)民,部分土地幾經(jīng)轉(zhuǎn)手,追溯追責(zé)難度很大?!翱傮w來看,光靠林業(yè)主管部門和地方政府,解決難度很大,亟須國家層面的政策引導(dǎo)和支持?!?/p>

  解決“增綠”與“增收”矛盾待政策破冰

  “確實(shí)到了還生態(tài)欠賬的時(shí)候了,但‘病來如山倒、病去如抽絲’,歷史上形成的耕地,既要逐步退耕還林還草,又要考慮群眾的生計(jì)和出路,讓他們有活干、有飯吃?!焙魝愗悹柺形瘯浻诹⑿卤硎?,特別是已經(jīng)獲得土地證和劃入基本農(nóng)田的耕地,還需要上級(jí)部門統(tǒng)籌考慮,有針對(duì)性制定政策,讓屬地政府依法依規(guī)處理。

  杜彬等林區(qū)干部認(rèn)為,已經(jīng)納入基本農(nóng)田、享受糧食補(bǔ)貼、向?qū)俚卣U納費(fèi)用或核發(fā)土地使用證的農(nóng)地,需要上級(jí)研究決策,建議申請(qǐng)退出基本農(nóng)田后給予適當(dāng)補(bǔ)償,逐步退耕還林。沒有納入基本農(nóng)田、沒有享受糧食補(bǔ)貼、沒有向?qū)俚卣U納費(fèi)用、沒有核發(fā)土地使用證的林地,建議根據(jù)土地耕種情況,給適當(dāng)補(bǔ)償后逐步退耕還林。

  “無論是林業(yè)局還是地方政府,均需依照‘尊重歷史,照顧現(xiàn)實(shí)’的原則,對(duì)開荒的林地分情況進(jìn)行處置?!焙魝愗悹柺懈笔虚L任宇江表示,對(duì)2012年以后開墾的林地,一定要堅(jiān)決收回,對(duì)相關(guān)涉案人員依照黨紀(jì)國法堅(jiān)決打擊,但對(duì)1998年之前形成的農(nóng)地,處理時(shí)要慎重。

  林區(qū)干部表示,一些開荒耕地可納入國家退耕還林政策范圍,給予合理補(bǔ)償。在權(quán)屬性質(zhì)不變、用途嚴(yán)格管制、生態(tài)功能持續(xù)改善的前提下,由林業(yè)部門和地方擬定出臺(tái)相關(guān)政策,扶持農(nóng)戶承包林藥間作或是種植藍(lán)莓、大果沙棘、榛子等取得收益,從長遠(yuǎn)出發(fā)解決農(nóng)戶的生計(jì)問題,緩和農(nóng)林矛盾。

  一些林區(qū)干部擔(dān)心,由于農(nóng)林政策不夠平衡,比如種糧享受的各項(xiàng)政策補(bǔ)貼高于退耕還林等林業(yè)項(xiàng)目,加上耕種周期短、見效快及習(xí)慣作用,除非退耕后收入能基本與種植農(nóng)作物持平,否則耕種者很難自愿放棄耕地。

  林區(qū)干部群眾還希望,對(duì)國有林區(qū)林緣地帶種植經(jīng)濟(jì)林給予特殊獎(jiǎng)補(bǔ)政策,使種糧與務(wù)林在經(jīng)濟(jì)收入上持平,以有效解決日益升溫的農(nóng)林矛盾。(《半月談內(nèi)部版》2018年第7期 記者殷耀 鄒儉樸 于嘉)

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【糾錯(cuò)】 責(zé)任編輯: 陳俊松
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