蘇州市民卡工作人員展示可以通過手機查詢到的“桂花分”(2018年7月5日攝)。 新華社資料照片
繼去年“獻血加信用分”引起熱議后,今年疫情防控期間,信用管理話題再刷一波存在感。
記者梳理“信用中國”網(wǎng)站發(fā)現(xiàn),多地出臺規(guī)定,將隱瞞疫病史、接觸史等列為失信行為,并將失信信息歸集至全國信用信息平臺。南京、廈門等地,還將拒不執(zhí)行小區(qū)封閉式管理、公共場所故意不佩戴口罩等,認定為失信行為。
近年來,社會信用管理的觸角,已經(jīng)延伸至居民生活的方方面面。在細化社會治理的同時,也引發(fā)人們對信用懲戒泛化的擔憂。
記者了解到,隨著社會信用創(chuàng)新按下“快進鍵”,也不同程度地出現(xiàn)懲戒過頭、信用濫用等亂象。一些地方的信用建設(shè),僅靠文件驅(qū)動,用“文件落實文件”;還有些地方將上訪、招商納入信用評價,造成了較大負面影響。
信用邊界在哪里?信用如何被濫用?征信和信用為何分不清?當前信用體系建設(shè)短板是什么?記者就此進行了深入調(diào)查。
征信漸成“大籮筐”
信用,這一最先出現(xiàn)在經(jīng)濟領(lǐng)域的概念,如今已與日常生活關(guān)系密切。
據(jù)記者統(tǒng)計梳理,2019年以來,浙江、江蘇、陜西、深圳、北京等多地發(fā)布信用新規(guī)。一些地方還推出了各具特色的“地方信用分”,比如宿遷的“西楚分”,杭州的“惠信分”,福州的“茉莉分”,廈門的“白鷺分”等。
這些五花八門的信用分,更將各種社會表現(xiàn)納入統(tǒng)計,直接與入學、就業(yè)、社會救助等掛鉤??梢哉f,普通人社會生活的方方面面,都已經(jīng)被籠罩在信用這張大網(wǎng)之下。
不斷擴張的信用邊界,引發(fā)人們的擔憂和質(zhì)疑。去年11月,國家衛(wèi)健委、央行、銀保監(jiān)會等接連下文,將無償獻血和ETC欠費,分別作為“加減分項”納入征信。
“無償獻血納入征信系統(tǒng)”“無償獻血成為個人信用加分項”“ETC欠費超期將上報征信”等多個話題,輪番登上微博熱搜,瀏覽量達數(shù)億人次。
由多家媒體發(fā)起的網(wǎng)絡(luò)投票顯示,超七成網(wǎng)民認為,信用概念有被泛化、甚至濫用之嫌。記者在上海、江蘇、安徽等地采訪發(fā)現(xiàn),多數(shù)人不贊同失信懲戒泛化。有市民直言,社會信用管理不應(yīng)變成啥都能裝的“大籮筐”。
信用問題和百姓生活關(guān)聯(lián)度高,關(guān)注度也高。一些地方社會信用管理之所以飽受詬病,被吐槽為無所不包的“大籮筐”,主要來自兩方面的質(zhì)疑:
首先,是否所有社會問題,都能以“文明”“道德”“誠信”三者之名,納入社會信用管理?
比如闖紅燈、公交霸座、沒有“常回家看看”、欠繳物業(yè)費,都已有專項法規(guī)管理,再上一把信用鎖,雖然方便了管理者,卻無異于是雙重處罰。
其次,失信懲戒過于隨意,如何避免“土政策”任性加碼?在一些地方,失信處罰包括限制報考公職、子女入學、申請信貸等,其尺度值得商榷。
目前社會上對信用體系出現(xiàn)的質(zhì)疑,已經(jīng)引起主管部門高度關(guān)注。由于國家層面尚無統(tǒng)一的信用立法和概念釋義,公眾對信用的不解和質(zhì)疑,可能還會持續(xù)下去。
中央黨校(國家行政學院)教授王偉認為,要解決當前“泛信用化”問題,必須解決“什么往里裝”以及“如何裝”的問題。
對失信行為認定的“泛化”,即哪些違法行為應(yīng)當被認定為失信行為?法律根據(jù)是什么?現(xiàn)行立法還不夠明確,邊界不夠清晰。
“對于一些輕微的違法行為,采取較為嚴厲的懲戒措施,不符合過罰相當、不得連帶懲罰等法治原則?!蓖鮽フf。
缺乏規(guī)制受詬病
記者調(diào)查發(fā)現(xiàn),隨著信用體系建設(shè)不斷加快,信用管理缺乏規(guī)制的弊病逐漸暴露。
一方面,明顯不適合信用管理的行為,也用信用機制調(diào)整,引發(fā)公眾熱議。南京市人大法制委主任委員姚正陸介紹,失信懲戒機制作為社會信用的“核心部件”之一,可以達到“立竿見影”的實施效果,這讓地方政府看到了強有力的“抓手”。
一些地方推動失信懲戒創(chuàng)新的積極性很高,實際上,不少地方的“政策創(chuàng)新”不夠慎重,解讀社會信用建設(shè)存在隨意性。
個別地方在信用評分體系里,甚至設(shè)置了“招商引資加分”“鬧訪、纏訪扣分”的條款。信訪人的行為,一旦被評定為嚴重失信,將處處受限,如限制評優(yōu)、評先,緩評職稱,限制參加政府招標等,嚴厲程度不下于懲治違法。
另一方面,為創(chuàng)新而創(chuàng)新,信用管理成為“特大號工具箱”。記者注意到,一些地方、行業(yè)信用建設(shè)工作強力推進,政務(wù)誠信、商務(wù)誠信、社會誠信、司法公信等各個體系如雨后春筍。特別是一些地方政府,爭先恐后地要成為“試點”“示范”,有“獨出心裁”做出點信用制度創(chuàng)新的沖動。
針對“失信懲戒泛化”問題,北京信用協(xié)會專家委員會副主任林鈞躍撰文指出,當前的社會信用體系建設(shè),已經(jīng)推進到了一個新階段,所施行的一些舉措,現(xiàn)在看來有越界之嫌。
層層文件難落實
跨部門、跨行業(yè)的交叉地帶,本應(yīng)是信用管理最該發(fā)力之處,但恰恰是這些領(lǐng)域,信用政策往往沒有推進,多停留在紙面上。
在信用單位內(nèi)部,也流傳著“最該管的三不管”“文件內(nèi)部流轉(zhuǎn)、落實不過三級”的說法。
由于政府運行多按部委、條線劃分,部門交叉領(lǐng)域成了“紙上建設(shè)”高發(fā)區(qū)。以科研誠信管理為例,從1980年至今,中央和各部委發(fā)布的科研誠信政策多達百余個。
2019年9月,科技部牽頭印發(fā)《科研誠信案件調(diào)查處理規(guī)則(試行)》,其中明確:科技部和社科院分別統(tǒng)籌自然科學和哲學社會科學領(lǐng)域的科研誠信案件調(diào)查處理工作。
地方科技部門迅速出臺相應(yīng)的“省級文件”,設(shè)立專門的“科研誠信建設(shè)辦公室”,作為對中央文件的“落實”。
記者在南京多所高校和科研機構(gòu)了解到,論文抄襲、學術(shù)不端的主體多為個人,而基層單位對這些科研失信人的處置,往往僅限于單位內(nèi)部,甚至不知道需向上級部門通報信息。
“這樣的情況并非個案。信用建設(shè)如火如荼,但以文件傳達文件、發(fā)文就算落實的情況也比較普遍。一些部門涉及信用主題的‘紅頭文件’,甚至只在內(nèi)部流轉(zhuǎn),還有些政策以‘保密文件’為由,老百姓根本看不見,傳達層級基本不過三級,政策效力最多不過三年?!币φ懻f。
與經(jīng)濟信用不同,社會信用覆蓋面廣泛而復雜,在為管理者提供新“抓手”的同時,也存在巨大挑戰(zhàn)。一旦社會信用被泛化濫用,不僅有懶政之弊,還會削弱信用制度的嚴肅性。
公眾為何厘不清
為何一些意在褒獎?wù)\信、約束失信的探索,卻難以得到公眾認同?記者調(diào)查發(fā)現(xiàn),解決信用認同難題,需破除三方面障礙:
——兩套信用體系相互混淆。據(jù)了解,國內(nèi)存在兩套信用系統(tǒng):一套是央行金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫,即通俗的“征信”,與人們的信用卡逾期等經(jīng)濟行為相關(guān);另一套是國家發(fā)改委主導的社會信用系統(tǒng),與社會生活各方面關(guān)聯(lián),如將霸座、獻血等納入信用。
事實上,很多人對“信用”存有疑惑,誤把社會信用理解成銀行征信。姚正陸介紹,社會信用與征信的界限、區(qū)別,對公眾普及力度不夠。實踐中,兩套體系確實存在摻雜不清的問題。
比如,有工作人員在解釋無償獻血納入信用記錄時,稱獻血者也能在金融活動中享受優(yōu)惠待遇,被質(zhì)疑有濫用征信之嫌,混淆了“征信”“誠信”“道德”等不同的信用體系,將懲戒和激勵措施裝錯了“筐”。
目前,各地區(qū)和部門對信用內(nèi)涵的界定各不相同,公眾無從知曉其中的區(qū)別,更難說接受和執(zhí)行。
——概念錯亂、表述不清。記者以“信用”“征信”為關(guān)鍵詞檢索發(fā)現(xiàn),從1949年至今,中央和地方頒布的相關(guān)法律和規(guī)章多達4400份。多數(shù)與信用相關(guān)的條款,以零星表述的方式,存在于合同、消防、物業(yè)等各種管理規(guī)定之中。
有的文件表述過于籠統(tǒng),甚至針對同一行為規(guī)定不一。諸如,各地探索將出租房屋不登記信息記入征信,將無償獻血納入社會征信體系等,是想表達相關(guān)失信行為與社會信用關(guān)聯(lián),實際卻表述成了“納入征信系統(tǒng)”。
此外,也存在地區(qū)間的表達差異。比如,對于拒不履行垃圾分類規(guī)定的,常州、貴陽等地納入社會信用平臺,而深圳則納入征信系統(tǒng)。
——信用邊界模糊。原央行征信中心副主任汪路曾表示,“社會信用體系不健全”成了吸納問題、推卸責任的一個“大筐”。往往一說起問題來,就是“信用缺失”“社會誠信出了問題”。把糾正一切不誠信、市場違規(guī),甚至打擊違法犯罪的希望,都寄托在建立“社會信用體系”上,期待“畢其功于一役”。
理解才能有共識
我國信用體系建設(shè)和改革要取得實效,必須加強宣傳引導,做到概念清晰、區(qū)分明確。公眾只有了解、理解,才可能支持、遵循,盡快形成社會共識。
姚正陸認為,加強信用普及宣傳,需集中力量做好三個層面的準備工作:首先,理論準備,改變社會信用實踐遠快于理論的現(xiàn)狀,形成統(tǒng)一的概念認知體系;其次,學科準備,打破行政法學、經(jīng)濟學等相關(guān)研究的壁壘,鼓勵院校多學科融合研究,并將設(shè)定社會信用邊界、確立基本原則等作為重要目標;還有宣傳準備,向公眾宣傳中國社會信用體系的重要性,及時吸納并反饋公眾的意見。
王偉認為,當前的社會信用體系建設(shè),集中體現(xiàn)為金融領(lǐng)域的經(jīng)濟信用體系,以及社會領(lǐng)域的公共信用體系。通過立法的嚴格界定,要讓公眾搞得清它們分別干什么、管什么。
央行牽頭的金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫,沿用了發(fā)達國家傳統(tǒng)經(jīng)濟社會中的“征信”概念,其內(nèi)涵、概念相對成熟明確,已被廣泛接受。
同時,我國的社會信用體系,可以采用“公共信用”等有明顯區(qū)分度的表述,發(fā)揮概念引領(lǐng)作用,避免與金融領(lǐng)域的信用體系混淆。對于需要記入信用記錄的違法行為,可以表述為記入公共信用檔案,并進行公示等。
信用市場機構(gòu)專家認為,各類地方和行業(yè)的信用法規(guī)、文件,是具體信用實踐的最終依憑,其中表述錯誤、概念打架等問題必須盡快解決,對混亂不清的信用概念應(yīng)明確統(tǒng)一。
專家建議由國家主管部門負責,對涉及信用條款的文件用語,進行統(tǒng)一和規(guī)范,對已經(jīng)發(fā)布的信用文件,由原發(fā)布部門盡快向公眾解釋說明。
亟待出臺上位法
今年5月1日,《河南省社會信用條例》開始施行。這是繼上海之后,全國第二部省級社會信用方面的綜合性法規(guī)。
與其他省份現(xiàn)有條例相比,這個條例在全國首次建立了濫用職權(quán)認定黑名單的懲罰機制。
受訪專家還認為,目前社會信用普遍存在“亂、散、雜”弊病,重要原因是頂層法規(guī)缺位。
雖然多地已“試水”信用立法,但在國家層面,除2013年頒布的《征信業(yè)管理條例》、2014年頒布的《企業(yè)信息公示暫行條例》外,新法規(guī)一直未出臺。
具體來講,國家層面的社會信用立法,應(yīng)發(fā)揮兩方面指引作用:
一方面,以“負面清單”形式明確不該管什么,嚴格框定信用邊界。
王偉、姚正陸等表示,在加強社會信用理論研究的基礎(chǔ)上,社會、學界對社會信用治理邊界的共識,應(yīng)該以法律形式明確。
另一方面,闡明信用獎懲措施的實施原則,讓信用治理不出格、不失當。
南京市人大常委會新聞發(fā)言人王利民說,信用聯(lián)合激勵和懲戒作為信用立法里的“執(zhí)行條款”,與公眾利益直接關(guān)聯(lián),其合理性和可操作性對各地信用法規(guī)具有示范效應(yīng)。
王利民建議針對信用獎懲明確“關(guān)聯(lián)原則”“比例原則”和“責任自負原則”:即獎懲范圍與直接行為須有明確聯(lián)系,獎懲程度與行為輕重程度一致,信用獎懲責任人嚴格界定,不轉(zhuǎn)移。
此外,建議規(guī)定失信信息查詢期限,引入失信主動修復權(quán),鼓勵失信人改過向善。(記者王玨玢、潘曄)
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